从2007年的定西试点到2011年《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》的颁布，再到2019年一站式多元解纷机制一站式诉讼服务中心全国范围内的陆续铺开，至2021年初，我国法院系统一站式多元解纷机制的制度框架已基本建立。替代性纠纷解决机制（ADR）的发展浪潮已进入3.0时代，下一阶段应关注制度运行中暴露出的问题，着力提升法院非诉解纷的实际效果。就司法确认案件而言，如果通过司法确认形成的生效法律文书得不到当事人的自动履行，势必导致大量的案件进入执行程序，进一步加大破解“执行难”的难度系数，重新将化解矛盾的压力指向法院，相关研究与数据表明事实也的确如此，这不仅与制度设立的初衷不符，也难以契合“公正与效率”的工作要求。为了更好的“抓前端、治未病”，进一步提升法院非诉解纷的质量，推动矛盾的实质性化解，有必要对司法确认裁定书的自动履行情况进行研究，为“执源治理”找到改善方向。

一、司法确认案件申请执行的现状分析

（一）“诉前调确”案件的申请执行率居高不下

为了从整体上了解司法确认裁定书的自动履行情况，笔者以

2024年4月10为时间节点，从中国裁判文书网公布的文书中，通过设置“民事案由+适用特殊程序案件案由+请求确认人民调解协议效力+裁定书”的检索条件，检索到2022年申请对调解协议司法确认的裁判文书数量为4546件，2023年为2218件。将检索条件设置为“执行案由+经司法确认的调解协议+裁定书”，检索到2022年“诉前调确”案件进入执行程序产生的裁判文书为2525件，意味着2022年55.54%的“诉前调确”案件进入了执行程序；2023年的检索结果为5473件，文书数量翻了一番。以H省Y市Y县为例，2021年-2023年司法确认案件、诉前调确案件及相应的申请执行率分布情况如下图1所示：

从上图中可以看出，无论哪项数据整体上均呈上升趋势。Y市Y县近三年司法确认的案件数分别为268件、349件和342件，其中申请执行的案件数77件、120件和201件。司法确认案件的申请执行率从28.7%上升到58.7%，平均申请执行率40.59%，增长速度十分明显；其中2023年Y市Y县“诉前调确”案件共177件，占全年司法确认案件的88.06%，已成为司法确认案件最重要的组成部分。因此，从执行难源头治理与法院非诉解纷方式的衔接的维度上考虑，首先应提高诉前调确案件的自动履行率。

（二）司法确认案件申请执行的内容以分期还款协议为主

“经司法确认的调解协议”作为独立的执行案由是在一站式多元解纷机制在法院系统框架形成之后的产物，其本身并不是一种独立的纠纷类型，要想找到司法确认案件自动履行率低的原因，有必要对司法确认案件所指向的具体纠纷类型进行研究。

从中国裁判文书网公布的数据来看，近二年“借款合同”案由下检索到的裁判文书2075452件（其中2022年1305860件、2023年769592件），为裁判文书最多的案由类型，其中“民间借贷”案由下检索到的裁判文书1129055件（其中2022年701799件、2023年427256件），平均占比54.4%。也就是说，借款合同是民事纠纷中占比最高的纠纷类型且以民间借贷为表现形式的居多。这一特点在司法确认案件中是否具有一致性呢？通过进一步对H省Y市Y县近三年的390件申请执行的司法确认案件进行分析，发现调解协议所对应的法律关系中借款纠纷占比最多，三年分别占比21.7%、23.2%和29.8%，其中民间借贷平均占比为19.9%。仅有2件案件不涉及金钱给付义务，99.49%的司法确认案件均制定了以分期还款为内容的裁定书。这就意味着在保证调解协议质量的前提下，如何督促义务人主动按时还款才是推动矛盾实质性化解的关键。

二、司法确认案件申请执行率过高的原因分析

从制度设计初衷上，“诉前调确”案件所达成的协议内容是在充分尊重了当事人意思自治后的产物。相对于判决结案的案件，当事人履行还款义务的意思表示更自主、难度更低、灵活性更高。但从上述分析可以看出，大量的“诉前调确”案件所指向的纠纷本身并没有实质性化解，最终要依靠法院执行部门进行“兜底”，“诉源治理”效果未能有效延伸到“执源治理”，造成这一窘境既有“诉源治理”实效有待提升的原因，也与“执源治理”尚处在探索阶段，两者衔接不畅有关。

（一）司法确认中的调解实效性有所贬损

“人民调解+法院司法确认”的模式是目前法院系统“诉源治理”主要采取的模式，其在近年来起到了繁简分流的积极成效，但是执行案件的数量却没有随着“诉”的减少而减少，这就反证出司法确认案件中调解的实际效用未充分发挥。从司法确认程序本体出发，造成调解实效贬损的原因包括以下几点：

1.“适调性”标准的欠缺

诉讼与调解是两种在功能侧重、价值导向上相互区别的纠纷解决机制，这就决定了选择何种方式需要根据实际情况作出更适合的选择。然而实务中常常出现“无差别的先行调解”，现实中存在将法定不能调解的情形、执行异议之诉、第三人撤销之诉和发回重审案件进行排除，其余案件一律先进行诉前调解的做法。司法确认程序中的事先征求当事人同意往往异化成了事后听取当事人的异议。有的当事人在进入执行程序后表示调解协议是在调解员“软磨硬泡”下达成的，协议制作之初就未感受到对方主动履约的诚意。在这种情况下，当事人的调解的自愿性和案情自身的复杂性未给予充分考虑，提升了案件进入执行程序的概率。

2.不重视可执行性的审查

当事人到法院申请司法确认的根本目的是为了使调解协议获得法院的“背书”起到保障的效果，希望能一劳永逸地解决双方的矛盾，因此法院对调解协议可执行内容的审查就尤为重要。调解协议因其灵活性，在给付内容、交付标的物、行为履行标准上一旦不明确就极有可能成为纠纷化解末端的掣肘因素，义务人在主动履约时可能会在约定不明的关键要素上再次产生争议，从而停止履约行为。然而现行法缺乏对司法确认详尽的程序设定，调解协议可执行性的审查往往依赖于法官个人的综合素质，缺乏严谨的机制予以规范。对于不同的纠纷类型，在审查调解协议的可执行性时需要重点对各种要素进行审查，以交付特定标的物为例，协议内容应包括交付标的物的名称、数量、型号、时间和方式，对于缺少这些关键要素的调解协议，应驳回申请或者建议重新调解，但目前对于可执行内容要素的审查还没有形成系统化的机制。

3.对调解员的考核管理办法亟待完善

调解员是保证调解质量的关键因素，但是调解员或调解组织专业性弱是目前各个调解委员会的通病。新时代中国社会对人民调解的要求需要加入以法律知识为基础的专业判断，仅靠“亲和力”优势的传统调解越来越不能满足时代的需求。在年龄结构上，大部分基层法院调解员的年龄偏大，提升专业能力的后劲不足；新人的培养又受到经费的限制，导致调解队伍青黄不接。在经济驱动力上，现有的经济补贴模式无法吸引专业的全职调解人才，调解员多由机关、事业单位的退休人员担任。当前的考核机制较为粗放，Y市Y县采用的是按调解成功率给予补贴的做法，达成调解协议即为调解成功，给予500元补贴。机关、事业单位退休身份的调解员有退休工资作为收入来源，即使调解未成功也有200元补贴作为兜底，基本上是“旱涝保收”，这种考核机制很难在调解质量上起到可观的激励作用。

（二）“执源治理”的建设与发展滞后

虽然调解协议本身的高质量能够为义务人履约起到更明确的指引作用，但调解的实效性更多依赖的是调解协议的自动履行而不是司法确认程序本身。而契约的遵守放在社会治理的角度上进行调整更为合适。“诉源治理”与“执源治理”都是基层治理的重要组成部分，二者息息相关、密不可分，但后者的建设与发展没有得到足够的重视。

1.“执源治理”尚处在探索阶段

自中央全面依法治国委员会《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》（下文简称《意见》）的通知发布以来，各地开展了诸多关于“执源治理”的有益尝试。湖南省江阴县人民法院采用“前端预防、以保促执、以惩促执、正向激励”的“四步走”战略，提升执行案件自动履行率；天津市滨海新区人民法院引入执前督促程序，探索执源治理新模式；广东省韶关市武江区人民法院向行政单位发送《督促履行义务告知书》并抄送同级人民政府，有力督促行政单位支付赔偿金；佳木斯市桦川县人民政府依托综合治理网格，构建“网格+执行N”模式，充分挖掘基层治理在解决执行难中的潜力；成都市武侯区人民法院善用“执前和解”，采用督促、总结加培训的方式开展调解工作；浙江省长兴县人民法院以数字化改革推动信息化和执行工作的融合，探索构建案件纠纷全链条的管控体系。不同地区法院的有益做法为我们推进执源治理工作提供了启发，但是发力点分散，没有形成可复制、体系化、常态化的治理模式。

2.执前督促作用未充分发挥

调解协议通过司法确认程序固定下来之后，如果要降低进入执行程序的案件数，就要充分发挥执行前督促的作用，将一部分简单的执行案件通过督促程序“过滤掉”，优化案件的繁简分流。但执前督促程序在各地区开展的进度不一，鲜有形成规范化制度的案例。笔者在2024年4月10日通过“微信”搜索功能查询到内蒙古自治区开鲁县人民法院、包头市青山区人民法院和福建省南平市浦城县人民法院结合自身实际制定了关于执前督促程序的实施细则，通过“法信”系统仅检索到一个相关地方性司法文件《杭州市中级人民法院关于开展执前督促履行的实施意见》，也是唯一一个作为中级人民法院发布的在执前督促上具有指导意义的实施意见，可见在执前督促这项工作上上级法院对下级法院的指导有待进一步加强。除此之外，在当前执行工作“案多人少”的大背景下，法院很难配置独立的督促窗口和督促员，再加上执前督促程序没形成统一的制度，其作用没有得到充分的发挥。

3.诚信自觉缺失

当事人的诚信自觉缺失是调解协议得不到自觉履行最重要的主观原因，但当前法院在司法阶段能够采用的失信惩戒措施的效果差强人意。法院能够采用的失信惩戒机制只能在进入执行程序之后使用且效果欠佳，限制高消费对于大多数被执行人作用有限而列入失信名单又因对当事人影响过大被谨慎适用。从督促当事人主动履行义务的角度看，诚信体系建设的关注点更应放置于执行程序之前，将诚信建设潜入到社区、村居的网络中。当前我国的诚信体系体系建设主要依靠的是行政的力量，更多的体现的是政治的压力和紧张性。社会参与诚信体系建设的手段疲软，多采用对诚信居民、村民象征性物质奖励的正向激励方式，但对于违背诚信的个人缺乏规制的手段。

三、衔接“执源治理”与非诉解纷机制的建议

发展新时代“枫桥经验”要求法院在处理人民内部矛盾时将治理中心下移，尽力将大量纠纷化解在诉讼前。“诉源治理”与“执源治理”是两项休戚相关的工作，要以结果导向将二者有机衔接起来才能达到“案结事了”的效果，不能将两者隔离起来，非诉解纷机制工作质量提升的同时基层社会治理的能力也要跟上。

（一）构建要素式的司法确认审查标准及流程。

调解协议的内容既是当事人自动履行的指引也是强制执行的依据，对调解协议需要进行形式及内容的双重审查以确保协议的质量。

调解协议的形式审查指的是对其合法性、真实性和自愿性的审查。合法性审查重点关注协议内容是否属于法定不予确认协议效力的六种情形；真实性审查需要甄别基础事实及证据材料的真实性，防止虚假司法确认的出现；自愿性审查则是要考察当事人进行司法确认的自愿性，对于当事人明确表示不愿调解仍被强制委派到调解组织调解的协议，不应予以确认。

调解协议的实质审查指的是对其可执行内容的审查，但是对执行内容的审查应适度，不能事无巨细的全面审查，否则会损伤司法确认的便捷性，而适度的标准就是按照纠纷类型进行要素式审查。按照承担民事责任的不同方式，可执行内容的审查要素应具体分析：金钱给付类应审查数额、利息、违约金计算基数、起止时间；交付特定标的物类应审查标的物的名称、数量、特征、交付时间及方式；继续履行类应审查履行的内容及方式；排除妨碍、恢复原状类应审查排除或恢复的标准和时间；停止侵害类应审查被侵害权利的内容、范围及停止侵害的方式；互负给付义务的应审查履行顺序；确定继承类应审查遗产的名称、数量和数额；确定子女探视权的应审查探视的方式、时间、地点及交接办法。对于要素在文字语言上存在瑕疵通过询问当事人意见能够补强的，可以在征求当事人同意后直接修改；对于不符合要素要求的（无法明确或缺失），应驳回确认申请或者建议重新调解。

（二）加快建设执前督促程序

“执源治理”的底层逻辑是从源头上减少进入执行程序的案件数，但是在常态化的层面上缺少能够对标司法确认程序的制度建设，有必要加快推进执前督促程序的落实落细，充分利用裁判文书生效后与执行立案前的“真空期”，提高裁判文书的自动履行率。

执前督促程序应当明确适用范围、期限、工作流程等内容。执前督促程序针对的是债权人申请强制执行，被执行人可能自动履行或达成履行和解协议的案件，进行执前督促原则上应征求申请执行人同意但对于明显具有自动履行能力的案件当事人，法院可依职权启动执前督促程序。执前督促应重点关注以调解结案或者通过司法确认程序制作裁定书的案件。各地人民法院可根据当地经济状况，确定金钱给付类案件启动执前督促程度的标的额上限。人民法院可以在将执前督促的程序性工作嵌入到诉讼服务中心的执行立案窗口或者设立专门的执前督促窗口，由执行督促员开展执行通知。执前督促应秉持快捷、简便的原则，整个督促程序建议不超出15日，特殊情况经执行局局长审查后可以适当延长，延长期限不得超过10日。人民法院应向申请执行人送达《执前督促履行告知书》，告知其案件已进入执前督促程序，若被执行人在规定期限内未自动履行，案件将自动转入立案执行；同时应当向被执行人送达《执行督促履行通知书》，进行法律释明、说服教育及后果警示，对于被执行人是公职人员及人大代表、政协委员的，可同步抄送其所在单位或人大、政协组织。对于经执行督促主动履行完毕的案件，不再收取执行费用。对于不能一次履行到位但是双方能够达成和解协议的，人民法院应积极探索“执前督促+和解”办案新模式，从案件识别、立案分流，到督促履行、促成和解，再到案件回访、成效评估，形成将和解前置于执行程序之前的工作模式。

（三）多措并举推动调解协议自动履行。

司法确认程序和执前督促程序为裁判文书的自动履行率提供了制度支撑，但多元解纷机制与执行难源头治理是综合性、长期性的工作，相关的部门和环节从立案一直延伸到执行，绝不能机械地简化为两个工作机制。要想“诉源治理”与“执源治理”能够有效衔接，还需坚持问题导向和效果导向，形成解决问题的合力。

1.重视道德教化，完善社会信用体系

契约的遵守首先要靠公民的自我约束，这种约束的驱动力来自于公民内心的道德标准。人民法院可定期开展“法治进校园”“服务进企业”“执行开放日”“诚信宣传月”等系列宣传活动，针对性向公众普及《民法典》《征信业管理条例》《优化营商环境条例》等相关法律法规，弘扬社会正气，宣传违背诚信的法律后果，引导人民群众树立诚信为本、失信可耻的信用意识，同时兼顾自动履行的正向激励，善用《信用修复证明》《自动履行证明书》等手段强化诚信履约的受益激励。

2.善用保全措施，从源头降低执行难度

有财产保全的执行案件不仅在执行完毕率上远高于未保全的案件，更能倒逼被执行人主动履行。因此执行局应高度重视财产保全工作，强化协作配合，分管领导参与办理、协调督办，强化财产保全裁定与执行查控的快速对接，做到对被执行人银行存款、车辆、房产、工商、土地的“五必查”，赢得执行主动。主动压实工作职责，将保全诉前调查功能前置，积极与其他庭室沟通，了解掌握保全线索，及时反馈保全结果，加强配合，提高工作效率。在机制层面上，立案庭应做好保全申请的引导工作并释明财产保全的法律效果，综合服务大厅协调保险公司设立财产保全保险工位，为当事人申请保全提供便捷路径。

3.加强队伍建设，提升履职能力

人才是制度运行的关键，过硬的队伍才能充分发挥制度的作用。从提高自动履行率和执行完毕率的角度出发，首先要健全对调解员、调解组织的培训制度，按照常见的纠纷类型定期对调解员进行法律专业、业务能力和调解协议规范的培训，调解员对调解协议的把控力越强，法院对调解协议可执行内容的预判性就越强；其次要优化队伍年龄结构，常态化开展法院内部诉前调解审查（立案）、审判和执行部门的定期轮岗，在岗位交流中进行“立审执一体化”的人才储备；再次要在原有的考核标准上进行优化设计，按照调解的实际效果给予不同标准的补贴。最后要注重分工配合，组建诉前调团队和执行指挥中心团队，推行诉前调解、立案、保全、执行实施的“流水线式”作业，实现指挥集约化、管理扁平化，做到简案快执、难案精执。

4.要进一步完善对外执行联动工作机制

从目前执行实务中反馈的问题看，执行查控系统覆盖面不广、反馈不及时的情况时有发生；有些联动部门在执行人员依法出示协助执行通知后仍需层层上报，沟通成本颇高；公、检、法对拒执罪的认识不一，公安部门侦查积极性不高，拒执实际入罪案件屈指可数。这些问题反映出各地法院对于《意见》中提出的工作要求并未全面落实。为了打通执行环节中的痛难点，形成解决执行难的合力，还需要人民法院着力与公安局、财政局、发改局、人社局、市场监督局和住房公积金管理中心等多个单位搭建联动工作机制，进一步提升查人找物的能力，聚焦于机制的完善与运行，推进联动机制落地生根。

5.突出执行的强制性，威慑当事人主动履行

执行工作需要因案制宜、有的放矢，根据不同的案情灵活掌握执行手段的强弱，围绕兑现“真金白银”，实现“案结事了”开展执行工作才能收到预期的效果。一方面要敢于亮剑，坚决打击搪塞拖延的不法拒执行为。执行团队举全局之力，采用集中领导、集中精力、集中时间、集中警力的“四集中”方法，紧盯“办证难”“腾房难”“三养案件”等涉民生案件，坚持常态化开展专项执行行动，召开执行案款兑付大会，充分展示执行成果。小案用心办，对于标的额不大但被执行人偏远的案件，承办人牵头提出方案，全局统一调配力量，确保外出执行“人财两全”，有力打击逃避执行的行为。另一方面要活查活封，预警督促，激励被执行人主动还款。人民法院执行局应严格执行涉企案件经济影响评估制度，强化善意文明执行理念，创新适用“活封活扣”等强制措施，尽最大努力保护市场主体。对于经济困难但态度积极的被执行人，促成双方达成切实可行的和解协议并跟踪协议履行情况。对于态度介于故意拖延和积极履行之间，持观望侥幸心理的被执行人，通过发出《预拘留通知书》等预警手段激励被执行人主动履行生效法律文书确定的义务。