内容提要：设立信访终局程序，赋予法院或相关部门驳回信访人缠访、重复访的权力是当前信访改革的一项至关重要的议题，信访终局程序的设立将改变多年来的信访乱象。但是，面对社会积累的信访积怨，如果在化解信访问题的方式方法上不予以改进，信访终局制将面临无法有效适用的尴尬局面。本文拟从社会学角度探讨信访现象，分析信访终局程序适用的法治土壤及适用难点，并结合相关配套的改革内容研究终局制有效适用的对策。

关键词：信访终局 制度

引言

自2005年新《信访条例》施行以来，信访程序开始有据可依，信访开始走上了比较正规化、程序化的道路，然而重复访、集体访、以访引访的信访乱象依然是难以根治的社会问题。关于信访的理论辩论中心经历了从存废之争到引导管理之争。而信访终局的设立也历经了从支持到反对再到支持的理论之争。信访制度本身是对司法权威和两审终审司法程序的严重挑战，如若不设定信访终局制，改革信访制度，司法的权威性将在信访浪潮中破坏殆尽，因此建立信访终局制势在必行。但是，经过长达几十年的信访格局发展，信访已经成为社会顽疾，官方主观的美好设想可能无法在肥沃的信访土壤里发挥功效。因此，设立信访终局制若必须与信访程序改革齐头并进，否则将在施行过程中大打折扣，无法发挥信访终局的制度设计初衷。本文从治理信访乱象、节省行政资源、规范司法程序角度拟分析信访终局设立的制度意义，分析信访终局施行以来对重复访的的遏制作用和良性反应，从政府职能定位、信访化解程序角度分析终局制面临的实施困境。信访终局必须结合相关配套改革才能真正发挥作用，将其他信访改革内容与涉法涉诉信访终局改革相联系对比分析终局制适用的前提，分析适用的难点以及解决的对策。

一、信访终局制度的必要性。

2009 年，《中央政法委员会关于进一步加强和改进涉法涉诉信访工作的意见》出台，首次从国家政策角度提出了建立涉法涉诉信访终结制度。该意见指出对合理的诉求和实际困难确已合理解决的，按有关规定作出终结决定，各级政法机关不再受理、交办、通报，以维护司法裁判的权威性和终局性。这是国务院转发的政策性规定还没有完全从细化到法律层面。2005年新《信访条例》第35条明确提出了信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。这是关于信访终局的行政法规规定，对有效遏制信访乱象具有里程碑的意义。

设立信访终局的必要性体现在：

1、维护司法权威。信访制度设立的初衷是畅通群众的维权渠道，是政府加强行政管理，提供有效行政服务的一种方式。经过多年的信访发展，一部分信访已经演变成为群众向政府谋取私利的工具，良好的信访制度设置初衷被改变。每年，国家投入大量的人力物力财力解决源源不断涌现的信访案件。同时，涉诉信访方面，当事人对法院审判结果不满意，不按照诉讼法赋予的申诉权利进行正常上诉或申诉，把已经生效的判决投入信访之中，被政府相关职能部门随意更改，严重挑战了司法权威。法治社会的关键是确立法的权威，而法的权威最终要通过司法的权威性来保证和实现，司法的终极性特征则是司法权威的必然要求和重要条件。伯尔曼的一句名言如是说：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”[1]。司法终局是司法权威的具体体现，即，经过法院审理终结的案件，具有法律效力。具有法律效力的裁判必须经过法定的程序由法院进行更改。因此只有设立了信访终局才能引导信访人按照法律规定的程序，依法行使自身权益，不能把信访当做寻租不当利益的工作，瓦解信访的利益驱动力，才能使整个信访走上规范化、制度化、法制化的道路。

2、治理信访乱象。信访是公共行政在制度上赋予公民的行政申诉权利,不可以无限扩张，[2]否则就难以控制。目前井喷的信访件，重复访，纠缠访在全国各地不断上演，是影响社会稳定，影响正常行政秩序的社会痼疾。信访终局的设立主要是针对对已经进行有效答复的信访人，就是常说的重复访和纠缠访。重复访是指在某一机关已经受理或者正在办理的信访事项,或者信访人的信访诉求没有得到满足的信访事项中,信访人一而再、再而三地就同一问题不断重复上访的行为。[3]信访终结制规制信访人充分利用有限的信访机会，理性的行使信访权利,可以有效防止信访人滥用信访权，过度索取非理性利益，将大量重复访终结，减少信访办案压力，引导信访走向理性，有序的道路，真正发挥信访的救济作用。

二、信访终局制适用的难点及原因。

信访终局适用出现了“终局不终”的局面，主要原因存在以下几个方面：

1、终局制度约束不足。《信访条例》对信访件没有规定具体的处理标准和处理程序，案件处理具有极大的随意性和偶然性，这是诱导当事人选择信访救济途径的一个重要原因。信访终局也只是一条规定，一言以蔽之。信访终局适用的条件，信访终局决定作出的前提等等均为作出详尽规定，给信访终局的施行留下了较大的空白。在信访终局实践中，相关部门会存在化解信访，随意终局，导致实际问题没有解决，引发更大的信访积怨；亦或者即使问题解决，当事人仍然对信访结果不满意，不同意信访终局结果，继续四处寻访。信访终局适用的条件空缺以及信访终局的较大随意性，导致信访终局制度无法有效的发挥应有功用。

2、政府职能定位模糊。当事人可以选择信访救济、司法救济等突进来表达诉求，维护自身权益。在政府信访职能定位上，存在定位模糊、机构重叠、权力不明的情况。可能引发信访的机构甚广，县一级信访接待部门几乎要接待来自县域内各个部门的信访件，有些信访问题可能会涉及相关专业问题。信访机构人员无实权答复，人员知识构成单一无法对来信来访人进行全面的准确的回复，转办原单位办理又会引发信访人的不信任。信访接待部门几乎成为解决社会大杂烩问题的综合转交部门，这就是政府相关职能部门政治不作为，职能定位模糊的体现。

3、信访化解理念存在偏差。由于信访被纳入政府政绩考核指标，每年，全国会对各地信访总量进行一个排名，作为考核该地区政府主要领导人的政绩的重要指标，导致各地政府将信访妖魔化，把信访供奉到高位。为了“化解”信访，甚至不惜违背原则的答复信访人，满足信访人非理性的诉求。信访人恰恰抓住政府部门信访化解理念的偏差，大肆提出非理性诉求，更多的可以通过正常申诉、起诉程序解决的问题，都涌向了信访入口。信访的高利益驱动力引起信访积案。同时，许多信访问题必须通过配套的制度改革，合理分配经济，最大限度的减少社会的分配不公才能得以妥善化解，信访只是一种反应问题表达诉求的途径。在化解信访难题上，存在来访化访的局限性和片面性，不能从根本上解决实际问题。这种信访化解理念的偏差又导致了信访“终局而不终”。

4、信访信息搜集整理不到位。信访人有开启信访程序的主动性和随意性，信访人可以将同一件信访事项向不同层级不同部门分别寄送信访件，有时候这些部门根本无法取得联系，同时调查处理作出回应的结果也会存在不一样，导致信访人对信访答复的不信任，又一次“赴京上访”。在转办。交半信访件的过程中无法对信访问题进行一个统一的信息交流，全国信访信息无法实现上下互通，导致信访人多地多次信访无法进行辨明。信访终局的信息无法互通，不能对信访人反应的问题进行初步判断的辨明，导致信访受理部门存在重复受理信访件的情况发生。

三、涉诉信访终局程序有效适用的前提及对策。

信访终结的直接效力是赋予承办单位终止处理无理访的行为以制度上的合法性。为了维护这种合法性,终结决定应当对有关主体产生一定的拘束力:(1)对原承办单位而言,经审批终结的案件视为已结案,今后没有义务再做实体处理;(2)对信访人而言,对于已经终结的信访事项,信访人无权要求有关机关再做其他的处理;同时,终结决定确定的化解方案为最终方案,最终处理方案不因信访人不接受而再做改动。(3)对有关上级机关而言,经过终结的信访案件今后不再交办。[4]同时信访终局必须达到的效果，一是从当事人角度来说，信访人应当是自愿接受信访结果，自动终止信访。并消除再次引起信访人信访隐患；二是从信访接待机构而言信访终局结论应当进行信息联通，信访终局应当与相关制度进行配套适用，起头并进，才能有效发挥信访终局的作用。

（一）涉诉信访终局与司法制度的配合适用。

涉诉信访终局应当与司法终局同时适用，不能司法终局相混淆，同时也不能与司法终局相冲突。

1、二审终审制与涉诉信访的时间定位。正常的诉讼案件只有案情特别重大、法律关系较为复杂的时候才能启动审判委员会程序，法院院长才能对案件发表意见看法，但是正在审理中的案件一旦信访，法院院长进行接访就会提前介入案件，对案件的独立公正审理产生影响。对正在审理的案件、未生效的案件的信访件均不予受理，避免对办案法官造成心理压力，影响案件结果公正，同时可以防止一件诉讼案件多方权力机关过问管理。信访受理的时间可以退后至案件发生效力之后，通过信访表达权利诉求，引导当事人走司法救济途径。对于判决生效后的信访，作为涉诉信访的处理，可以通过完善再审制度来构建涉诉信访的司法终极解决机制，也就是把涉诉的信访程序划归至司法程序，由司法权力来实现司法的终局性。

2、申诉、申请抗诉的司法救济途径与涉诉信访的冲突整合。已经选择申诉、抗诉的案件，不得再提出信访要求。设定信访、申诉、抗诉救济途径不相容的规定，对不符合立案条件的信访件一律书面答复不予受理、或暂缓受理，并指出有权处理机关，引导信访当事人按照法律规定程序解决问题。设立受理条件可以限制信访准入，为接访部门提供拒接信访的依据，限制信访随意性，让司法部门掌握启动信访程序的主动权。把能够通过司法程序化解的矛盾纠纷从信访中分离出去，减少信访案件总数。

（二）信访与信访相关制度的配合适用。

要有效的适用信访终局，信访整体必须进行配套改革，确保整个信访体系向良性发展。

1、明确信访终局的适用条件。信访终局必须要达到一定的条件和效果才能做出终局决定。信访终局应当以事实已查明清楚、信访诉求得到合理解决为前提。但是信访终局不应当以当事人的意愿为转移，否则决定信访终局的主动权就会丧失。信访终局决定应当包括：信访来源、处理经过、查明事实、交办情况、处理结果等内容。同时要完善信访信息化建设，建立全国信访信息库，设定信访管理处理权限。尤其是要注意搜集信访终局案件信息，一旦做出信访终局决定的，任何部门不得以任何理由再次受理信访件。相关部门因信息缺失审查不当予以受理并转办的，信访化解部门可依据做出的信访终局决定退回受理部门，不予处理。为防止一些地方司法机关随意使用终结机制，不重视实际问题的解决，就需要有监督机关定期评查各地的信访终结案件，发现问题，从严追究有关责任人的责任。

2、明确信访部门的职能。引发信访原因多样，几乎各个单位均设有信访化解机构。而县信访办公室则是受理审查转办信访件的链接机构，明确信访办公室的职责范围，把化解信访答复信访的移交相关职能部门。信访办公室人员均是一般办事人员，对相关问题的处理没有最终决定权，也导致信访办公室处理信访件疲软，不得力。让政府各个部门各司其职、各尽所用。杜绝信访办公室包揽全局，来着均予答复的现状。目前法院的受理信访部门的操作模式是将立案庭兼受理信访事务，由立案庭受理、接访、化解全程负责。针对信访案积压、信访案增多的现状和信访矛盾突出的特质，立案庭的人员配备明显不足。因此，法院内部应当予以高度重视，设置专门的信访部门，或者在立案庭增设人员专项负责信访化解。部分信访当事人要求与院长谈话，对法官、庭长不予理睬，设置信访专员后，由信访专员负责审查信访件的合理合法性，然后根据不同的情况作出院长接待决定。

3、优化信访化解方式方法。对信访件应当进行准确的区分，把重复访、缠访、无理访的信访人与要求正常解决问题的信访件进行区分，分方式、分人员进行处理。对非法上访、无理上访的迁就，就是对合法上访、有理上访遵纪守法积极性的打击，对信访制度的破坏作用极大。我们既要充分保障公民的宪法权利和各种诉讼权利，又要坚持打击非法上访者、无理上访者。不能造成闹访反而得利益的局面。应当选择群众工作经验丰富，方式方法恰当的工作人员充实到信访办案工作一线，切实为正常信访解决问题，把信访的诉求功用发挥好。

结语

信访应当有始有终，信访终局的重要性不言而喻。在信访终局的适用过程中应当与信访件准入、信访交办程序等协调配合，同时转变信访理念，优化信访化解方式方法，让问题得以真正解决，给信访人一个满意答复，实现信访的程序终结和实体终结。（郑小清 李志雄）

[1] 《构建涉诉信访司法终局解决机制》彭岳林

[2] 《信访终结的制度化研究》张辉

[3] 《论信访者的权利滥用及其法律规制》，张彦淋

[4] 《涉诉信访终局相关理论问题之澄清》彭浩