在全国法治建设如火如荼的大环境下，为了对行政机关的行政行为进行更有效的监督，进而对社会公共利益进行更深层次的保护，行政公益诉讼制度应运而生。“如何认定行政公益诉讼中的不依法履行职责”作为贯穿行政公益诉讼始终的核心问题，不仅在诉前程序中关乎着检察机关提出检察建议的合理性，在后续的诉讼程序中也是人民法院裁判案件的关键。本文旨在以“行政公益诉讼中不依法履行职责的认定”为探讨的核心，以现有立法为基础，以实践判例为依据，析出行政公益诉讼在实务中存在的问题，从而最终讨论研究出一套从完善标准到选择标准再到适用思路的系统性的标准体系。

一、行政公益诉讼中不依法履行职责的基本内涵

（一）不依法履行职责的立法规定

1.行政诉讼法的规定

在经历了为期两年的行政公益诉讼试点之后，终于在2017年修改行政诉讼法时正式将行政公益诉讼制度纳入了规范范围。根据《行政诉讼法》第二十五条第四款明确规定：提起行政公益诉讼的适格主体是人民检察院；受案范围为已经明确列举出的生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让以及尚未明确列举但后续可能纳入的其他领域；提起行政公益诉讼的流程分为诉前检察建议阶段与诉讼阶段两个步骤且缺一不可；检察机关在诉前阶段对相关的行政机关发出检察建议，其依据是：行政机关违法行使法律赋予的职权或者单纯不作为，从而造成了对国家或者社会利益的侵害；而检察机关之所以可以进一步对其提起诉讼，则是因为在其收到检察建议之后未按照建议履行职责，致使社会公共利益并没有得到切实保护，甚至是使公共利益处于持续受侵害的状态之中。

由此可见，行政诉讼法中有关行政公益诉讼的规定更主要的目的是在于确认该项制度的合法性，因此在法条之中仅仅涉及了有关制度运行最基础最根本的问题。而对于何为不依法履行职责这一重点问题却缺乏规定。

2.相关司法解释的规定

2018年为了配合检察公益诉讼制度的实施，两高共同出台了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》），其中第三章专章规定了行政公益诉讼。第二十一条第一款重申了《行政诉讼法》第二十五条的规定，并在第二款补充规定了行政机关对于检察建议的回复期限问题。另外，第二、三款也更是以更明显的方式将行政公益诉讼分为诉前检察建议阶段与诉讼阶段，明确诉前阶段的前置性与必要性。对比《解释》与《行政诉讼法》可以看出，规定的内容大致相同，《解释》仅仅在原有法条的基础上增设了有关检察建议的程序性规定，依旧对“如何认定不依法履行职责”的问题避之未谈。

除此之外，最高人民检察院联合包括司法部在内的多部委在2019年联合印发了《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》，其中主要指出了最高检应该与相关部门共同研究出台文件，进而明确对行政执法机关不依法履行职责的认定标准，虽然该原则性规定不具有强烈的操作性但也是清晰反映了司法实践的现实需要。

（二）不依法履行职责的界定

本文的研究逻辑起点为不依法履行职责，全文围绕该起点展开讨论，展现现状、析出问题、给出建议。因此，厘清不依法履行职责与类似概念的关系，准确界定不依法履行职责的概念，是正式开展本文的前提与基础。有观点认为，“不依法履行职责”与“不作为”“不履行法定职责”“违法行使职权”可以做同一理解，仅在表述上存在着些许差异，但笔者认为上述概念之间存在着一定的联系但并非简单的等同关系。立法者将“违法行使职权”“不作为”与“不依法履行职责”三个概念同时用于《行政诉讼法》第二十五条第四款的法条表述中，由此笔者有理由相信上述三个概念之间存在着差异以及区分的必要性。

1.与不作为的包含关系

不作为是相对于作为而言的一个概念，在行政法领域来讲是指行政机关对其由法律（指广义上的）赋予的职权能为而不为。由于行政不作为的概念以法律赋予其职权为基础，因此其具有天然的违法性，并未将行政机关在无职权情况下未履职的正常情况囊括在内。简单来说，不作为具有以下三种类型：完全不作为、法定期限内作为不充分以及在法定期限外作为。完全不作为，顾名思义就是行政机关对于其履职范围内的事项不采取任何的举措，这是一种消极的表现，区别于积极的“拒绝”行为；法定期限内作为不充分是指行政机关依法履行了职责，但因未穷尽所有履职措施、案件情况过于复杂、各行政机关之间职权不清等种种原因而导致履职效果不佳；而在法定期限外作为则就是指行政机关未按照规定的时间做出履职行为，在履职程序上已存在瑕疵。在具体认定中要真正构成行政不作为也需要满足一定的条件：首先是要有作为义务，这是行政不作为的天然属性；其次是要具有作为可能性，法不能强人所难，对于行政机关也是如此；最后就是要在期限内未完全履职。而“不依法履行职责”的表述可以理解为：一旦法律规定了行政机关具有某些职责，不论其作为还是不作为，只要履行未达到法律规定的标准或单纯未履行，行政机关的行为就一定是违法行政行为。

2.与不履行法定职责的同等关系

“不履行法定职责”一词的重点在于“法定”，而“不依法履行职责”的核心在于“依法”。那么，要厘清两个概念之间的关系，重点就要讨论“法定”与“依法”中的两个“法”的范围是否有所区别。笔者认为，二者没有区别。首先是从法条用语角度来看。《行政诉讼法》和《解释》中都有涉及“不履行法定职责”的条款，比如《解释》第二十五条第一款第三项：对被诉行政机关未履行法律规定的职责的，应当判决其在规定的期间内履行。而《行政诉讼法》中关于行政公益诉讼的规定则是：对行政机关不能依法履行职责的，人民检察院可以依法向人民法院提起诉讼。二者均是针对行政公益诉讼作出的规定，但是却采用了两种表述，依据体系解释，两种表述应当具有同一含义。其次是从理论学界来看，也大多存在着两种说法混用的现象。最后，通说认为，法定职责的范围包括了法律、行政法规、规章等明文规定属于行政机关的职责以及超越文字规定之外的因行政机关的某一先前行为所产生的作为义务，上述范围就是判断行政机关“不履行法定职责”的依据；而“不依法履行职责”中依的“法”也是据以确定行政机关是否履行应尽职责的依据。同样作为衡量行政机关履职行为是否恰当的依据，不应该存在区别。综上所述，本文持有的观点是“不履行法定职责”与“不依法履行职责”二者的含义并无差异，仅仅是语法构成上的些许不同。

3.与违法行使职权的包含关系

“违法行使职权”一词可以拆成“违法”“行使”“职权”三部分来理解其含义。违法就是指违背法律（此处为广义上的法律），职权就是法律、行政法规、规章等赋予行政机关的职务上的权力，而行使就是指行政机关的作为行为。即行政机关作出违反法定职权范围的行政行为，是一种违法的积极作为。所谓的违反法定职权范围就是突破了明文规定的职权的界限，做出了不符合职权规定的履职行为。而“不依法履行职责”具体来讲就是不依照法律规定履行职责，从语义上来看，就可以是行政机关实施了法定职责之外的行政行为，即“违法行使职权”；也可以是行政机关未实施任何的行政行为或者是实施的行政行为根本无法达到目的。总的来说，“不依法履行职责”是一个兜底性质的用语，适用范围较广，可以将“违法行使职权”与“不作为”包含其中。

二、行政公益诉讼中人民法院关于不依法履行职责的认定标准

通过阅读分析四十二份案例发现，人民法院在行政公益诉讼案件中支持行政机关的仅有一份，所占比例极少，也就是说法院对于行政机关的抗辩绝大多数采取的是一种否定的态度。例如在“延吉市环保局不依法履行职责案”中，检察机关主张，延吉市环保局在对第三人龙华公司基于其擅自在林地内倾倒大量粉煤灰作出2001号《行政处罚决定书》之后，并未积极督促行为人执行该决定的行为属于不依法履行职责，并以此为依据对环境保护局提起行政公益诉讼。而经过审理法院认为，被告在收到检察建议之后一直在积极履行监管职责，尽可能地恢复生态环境。被告在主观上并没有不依法履行职责的故意，而在客观上又由于冬季化冰环境恶劣的客观原因履职行为受限。因此，最终延吉市人民法院驳回了检察机关的诉讼请求。但与此同时，更多行政机关的抗辩则是被法院不予采纳，支持了检察机关的诉求。对于不同的抗辩，法院针对性地给予了不同的驳回理由。首先是针对行政不能的抗辩事由，法院一般不会直接否定，而会根据客观因素对于履职的实际影响程度与是否穷尽了监管职责来判断该抗辩是否成立；其次是针对不属于本机关的职责的抗辩，法院一般不予支持。法院一般认定此情况下属于行政机关自身未厘清职责而判定该机关未依法履行职责的行为违法；最后是针对已经积极履行职责的抗辩，法院基本上会基于行政机关未完全履职确定行政机关违法，应继续履行相应职责。比如，在“十堰市郧阳区人民检察院诉十堰市郧阳区森林管理局不履行法定职责”一案中，森林管理局对森林被破坏的相对人作出了行政处罚决定，但该相对人既没有提出行政复议、行政诉讼，也没有将被破坏的森林恢复到破坏前的状态。同时，森林管理局既未催告该违法相对人，也没有向法院申请强制执行，导致已生效的行政处罚决定没有得到彻底的执行，森林的生态环境也没有得到有效的修复。在本案审理过程中，林业局积极督促违法相对人缴纳罚款，补种林木并提供一份后期林木养护方案，一定程度上弥补了诉讼前履职不充分的情况。但是，人民法院最终判令确认林业局在作出行政处罚决定后的未履行后续督促监管、向法院申请强制执行的行为违法；判令被告林业局继续履行被毁林木后续养护的监管职责。由此分析得出：首先法院采纳了行为标准。被告林业局诉前未履行相应的督促义务致使检察机关以此为理由提起诉讼，但在本案审理过程中被告积极弥补过错，督促违法行为人履行行政处罚决定书所载义务，并且得到了较好的督促效果。但是法院最终判决时仍以先前行政机关的违法行为为准，而未以后续公共利益得到一定保护的结果为准。总结而言，人民法院在行政机关诉前履职行为不当，审理过程中积极履职，保护公共利益的情况下，采用行为标准，依然判令确定行政机关诉前履职行为违法。其次，法院仍适用了结果标准。本案中行政机关督促违法行为人进行了林木补种并且提供了一份林木后续养护方案，但由于林木达到郁闭仍需要长时间的正常管护，恢复生态环境的最终结果仍未完全实现。因此，法院以此为依据判令行政机关继续履行相应的监管义务。综上所述，人民法院在认定行政机关“是否依法履行职责”时采用以结果标准为主导，以行为标准为补充的复合标准。

三、行政公益诉讼中不依法履行职责认定上标准存在的问题

（一）单一结果标准认定过于严苛

根据前文分析不难发现，检察机关、法院大多主张在行政公益诉讼中不依法履行职责的认定标准上选择单一的结果标准，即对行政机关是否履行了法定职责的考核上更注重恢复公共利益的结果是否达成而非关注行政机关的行政行为本身实施是否恰当、合理、穷尽。在此种标准之下，即使行政机关在能为的范围之内已经穷尽了一切行为的可能，但一旦公共利益仍处在被持续侵害的过程之中时，仍然认定行政机关未依法履行职责。尽管此标准的适用有利于督促行政机关更好地履行职责，但是单一的结果标准却忽略了复杂的客观因素对行政机关履职效果的影响，强迫行政机关在规定的时间内达成无法达成的结果，未免对其要求过于严苛。况且，在司法实践中，导致行政机关无法完全履职的因素纷繁复杂，倘若不具体问题具体分析，在重视结果的基础上辅以行为标准，反而一味地过度要求行政机关追求完美的履职结果，不仅不会有利于公共利益的保护而且还会降低行政效率，打消行政机关的履职积极性。例如在“延吉市环境保护局不履行法定职责”一案中，行政机关受冰期季节原因在粉煤灰清运过程中存在安全隐患导致的履职期限延迟，检察机关以市环保局在作出行政处罚决定书后未依法履行督促以及申请强制执行的职责为由提起行政公益诉讼。但最终人民法院认为延吉市环保局主观上无不依法履行职责的故意或者过失，而在客观上又在客观环境严重制约职责履行的情形下积极采取了现行有效措施防止损害的扩大。在此案中，检察机关很明显选择的是单一的结果标准判断，而法院最终判决则是结合了结果标准与行为标准，肯定了行政机关前期的履职行为。倘若法院最终支持了延吉市人民检察院的诉求，判决确认行政机关怠于履行职责违法，则意味着市环保局应当在规定的期限内改变冰期季节的限制抑或是冒着冰面工作的安全隐患强行清运粉煤，这未免显得有些许荒谬。

（二）结果标准与行为标准的认定分歧

行为标准与结果标准是理论与实践中在选择判断不依法履行职责的标准时的主流观点。但对于两种标准之间的选择以及其关系的认定上却存在着较大的争议与分歧。张旭勇教授主张鉴于结果标准是行为标准的进阶化表现形式而无法独立存在，所以应当选择行为标准；而以李明超博士为代表的学者主张任何单一的认定标准都有其局限，因此应当采用结果加行为的双重标准来进行综合性审查。而在司法实践中，不论是检察机关的诉讼依据还是司法机关的裁判依据都可以体现出结果标准的优先适用。这是理论与实践上的争议。此外在两标准认定的理论探讨中，对于二者的关系也存在着较大的争议。有学者认为，结果标准与行为标准是相对独立的两个标准，在认定时应当结合二者的优点混合适用，而谢玲博士主张不存在所谓的结果与行为的双重标准，所谓的双重标准只是表象，而实际上结果的存在是依附于履职行为的，因此归根到底仍属于行为标准。例如在“抚顺市人民检察院诉抚顺市生态环境局案”中，生态环境局一经收到来自检察机关的检察建议就立即开展整治行动，积极履职，但经检察机关检查履职效果并没有达到完全消除环境污染的效果，检察机关因此以生态环境局未全面履职为由提起行政公益诉讼，而人民法院最终也根据行政机关未完全履行判令其继续履行。很明显，法院将未完全消除环境污染结果归因于行政机关未完全履行职责，从根本上来讲采用的是行为标准。不论是理论本身的分歧还是理论与实践的分歧都不利于认定标准的统一，同样的也容易导致同案不同判的出现，不利于行政公益诉讼制度的完善发展。

（三）检察机关对不依法履行职责的认定标准不明确

在行政公益诉讼制度运行的诉前阶段以及提起诉讼阶段中，检察机关对于不依法履行职责的认定都至关重要。因此，用于衡量行政机关是否依照法律规定履行应尽的职责的标准也只能够由法律明文规定。然而，无论是《行政诉讼法》还是后来颁布的司法解释，对于不依法履行职责都没有作出具体的规定，这就造成了在司法实践中，各检察院在处理此类案件时都会有各自的判断和考虑。也就是说检察机关对于判断行政机关依法履行职责与否的标准是极其不清晰的。例如在“阳新县农业农村局农业行政管理案”中，阳新县检察机关在依法对行政机关履行监督职责的过程中发现某合作社养殖场严重污染周边环境并立即向当地农业农村局发出履职的检察建议，但履职效果并未达到要求，从而导致国家与社会公共利益仍处于持续受侵害状态。据此，阳新县人民检察院向法院提出了行政公益诉讼，要求判令阳新县农林局继续履行整治保护区内养殖场污染环境的职责。而与之相类似的，在“延吉市环保局不履行法定职责案”中，在延吉市人民检察院发出履职的检察建议之后，环境保护局同样也是有相应的履职行为，但因为履职不完全导致粉煤灰影响环境的现状仍然存在。但是，与阳新县案件不同的是，延吉市检察机关为保护公共利益提起了行政公益诉讼，要求法院认定环保局未依照法律履行职责的行为违法，并且后续需要在法律规定的范围内继续履行职责。经过上述两案的对比我们不难发现，检察院在选择标准时是相当不明确的：类似的两例案件，前一案检察机关倾向于结果标准，更加看重最终保护环境的结果的达成，从而仅请求法院判令继续履行；而在后一案件中检察机关则也关注到了对于行政机关未完全履行职责这一违法行为，在结果标准中加入了对行为的考量，从而请求法院判令确认行政机关前行为违法并且继续履行职责。不明确的认定标准不仅不利于构建更加完善的行政公益诉讼制度，而且也会在个案中影响行政公益诉讼的制度目的的最终达成。此外，不明确的标准对于行政机关履行职责也会造成一定程度的影响。

四、行政公益诉讼中不依法履行职责认定上标准的选择与完善

（一）明确不依法履行职责的认定标准

1.行为过程与结果状态双重标准

行为过程与结果状态双重标准具体指的就是在判断行政机关是否履职时既要考虑具体的履职行为也要注重最终达成的效果如何，并且二者无先后轻重之分理应一并考量。不仅要关注行政机关做没做，还要关注行政机关做没做好；不仅要关注行政机关有没有做好而且要注重客观因素对其履职效果的实际影响。笔者认为在认定标准的选择上是万不能将行为与结果割裂开来单独考量的，而应当结合具体案例将行政机关的履职行为与履职结果综合考察。行为与结果是相辅相成的：脱离结果的行为是无意义的，脱离行为的结果是不可能存在的。单一的结果标准会出现两种情况：一是在行政机关积极履职并且履职效果良好的情况下会忽略掉程序瑕疵。程序与实体同等重要，二者如同鸟之两翼，车之两轮，相辅相成，相得益彰。《解释》第二十一条第四款中明确规定，行政机关对检察建议作出答复的时限为两个月，存在紧急情况的案件，应在十五天之内作出答复。但是在司法实例以及学术讨论中对于不回复检察建议是否属于可提起诉讼的不履行法定职责的理由具有较大的争议。通过阅读分析相关案例判决书可见，在司法判例中对于回复检察建议的审查并不严格，也就是说法院最终以“行政机关不回复检察建议”而判决行政机关败诉的案例几乎不存在。二是在行政机关积极履职但履职效果欠佳时忽略了行政不能。所谓行政不能就是指行政机关在正常履职过程中遭遇客观原因而导致履职效果不佳甚至是无法履职的情况。而单一的行为标准则是放宽了对于行政机关履职行为的要求，间接导致行政机关的不作为，无疑是在助长其懒政的作风，并且严重影响公共利益的保护。如果但凡具有客观原因的介入就降低对行政机关的履职要求，就会使其逃避为保护公共利益做出努力，最终不利于公共利益的恢复。综上所述，倘若将行为与结果结合起来考察则能够最大限度地降低单一标准的缺陷造成的影响，使得考察结果更加合理。一方面，在结果标准中加入了对于行政机关具体履职行为的评价能够将履职过程中的程序不当的情形纳入评价系统，体现程序与实体的同等价值，规范行政机关的履职行为。此外也能够充分考量到客观原因导致的行政不能，避免强人所难，有利于激发行政机关的履职积极性。另一方面，在行为标准中重视结果的达成更有助于纠正行政机关懒政怠政的恶劣风气以及督促行政公益诉讼制度保护社会公共利益这一最终目的的实现。因此，在行政公益诉讼中行政机关不依法履行职责的认定上采用行为与结果的双重标砖既不会忽略在客观原因影响下造成履职不能的情形中行政机关所做出的的尽可能合理的履职行为，更不会放松对行政机关的履职要求，更有利于公共利益的保护。

2.全过程履职行为审查标准

所谓的全过程履职审查是指人民法院在审查履职情况时不仅仅审查行政机关在收到来自检察院的检察建议之后的行为，而应当扩展到一并审查发送检察建议之前的相关行为。行政公益诉讼整体虽然可以大致分为三个阶段，但是这三个阶段绝不是彼此独立的，而是相互联系不可分割的。尤其是检察建议阶段之前的行为更是行政公益诉讼制度运行的起点，正因为有了行政机关针对公益事件的相关行政行为才能够引起后续检察机关提起的检察建议以及最终进入的诉讼阶段。另外，如果将三阶段割裂来看也存在着一定的弊端。如果行政机关没有在期限内答复检察建议，或者是在收到检察建议后未采取相应的整改措施，而法院审查履职行为时仅审查检察建议之后的行为的话，就会忽略掉检察机关发送检察建议的合理性。全过程履职行为审查标准是将行政机关的所有履职行为看作是整个行政公益诉讼流程的组成部分，行政机关的任何一个行政行为都将作为是否依法履行职责的评价对象。运用此标准能够培养行政机关履职时的整体效果意识，对行政机关提出更高的履职要求，督促其规范自身行政行为的作出。

3.穷尽监管措施标准

穷尽监管措施意指在判断行政机关在履行职责时尽管遭遇导致行政不能的客观原因，但仍在可行范围内尽可能多地采取监管措施保护公共利益抑或是防止损害结果进一步扩大化。倘若行政机关在履职过程中一旦发现因季节、时间等原因导致公共利益无法及时完全恢复，就停止一切履职行为并以此为依据对抗检察机关的监督起诉，则应当认定为其不依法履行职责。一方面，该标准实际上是在预设并未完全达到保护公共利益的结果之下，对行政机关履职行为的更高要求。另一方面，穷尽监管措施标准也是在严苛的单一结果标准之下融入的对行为的考量，可以一定程度上适当减轻行政机关的履职压力。倘如在行政机关已经尽其所能履行了所有的监管措施但由于客观因素导致保护公共利益的结果并未完全实现时，根据该标准则不能判定行政机关不完全履行违法。但是在某些案件中也可以根据实际情况判决行政机关继续履行在后续客观因素允许的情况下的职责。如此一来，既未对行政机关附加过于苛刻的要求，一定程度上肯定了其履职行为，又有利于后续公共利益的保护。但是，穷尽监管措施标准的适用同样也存在着自身的问题：何为穷尽？谁来判定？笔者认为，要求行政机关自身穷尽监管手段不太现实，应当以检察机关和第三方专业机构为决定主体。一方面行政公益诉讼案件大多涉及环境等专业方面的知识，行政机关履职时可能涉及知识盲区无法准确详细理解；另一方面，检察机关作为国家监督机关更容易发现行政机关履职不当的地方。

（二）不依法履行职责认定标准的适用思路

1.分阶段选择核心认定标准

认定行政机关不依法履行职责的核心问题就是标准的选择，行政公益诉讼不同的阶段具有不同的关注重点及其目标。对此笔者认为应当分阶段选择不同的核心认定标准而不应当从头至尾选择同一标准。行政公益诉讼可以分为诉前检察建议阶段、检察机关提起诉讼阶段以及正式诉讼阶段，在三个不同的阶段应当选择不同的标准来认定。首先是在诉前检察建议阶段。该阶段审查的主体是人民检察院，审查的目的在于督促行政机关尽快履行职责，快速高效地消除影响。对此，我们应采取“双标准”的观点，即采用行为标准与结果标准并重的双重标准。这就要求有关机关在做认定时不仅要看行政机关是否有相应的履职行为，而且要关注履职效果如何。倘若具有履职行为但效果不佳，抑或是根本无履职行为，在上述两种情况下检察机关当然地可以向行政机关发出检察建议督促其尽快做出恰当的履职行为。而在发出检察建议后的提起诉讼阶段，笔者认为可以继续采用行为标准与结果标准并重的双重标准。检察建议阶段也就是给予行政机关最后一个明确的履职机会，而在建议发出之后行政机关仍不履职或者是已有履职行为但无法达到良好的履职效果时，为了更好更快地保护公共利益就必须寻求司法机关的介入。而对于最后一个诉讼阶段来说，审查的主体是人民法院，诉讼的目的一方面是保护公共利益，另一方面也是为行政机关日后履职做出了一定程度的指导。笔者认为可以选择以全过程履职审查标准以及穷尽监管措施标准为主，从严要求行政机关，严格审查影响行政机关履行职责的客观因素。

2.遵循四阶层递进式的审查流程

在对于行政机关不依法履行职责的认定中，确定一个适合的审查流程与选择恰当的标准同等重要。通过上述研究分析，笔者列出了一个初步的从履职范围到履职程序到履职现实可能性最后到履职程度的四阶层递进式审查流程。判断行政机关是否是不依法履行职责的前提问题就是确定职责范围，有了职责才有是否依法履行之问题讨论的必要，这是一切问题的起点。其次就是履职程序的问题。履职程序与履职内容一样不可忽视，是整个行政行为的骨架，也有恰当不恰当、合法不合法之分，在审查履职行为合法与否时也应当将程序问题纳入考查范围，尤其是其中对于回复检察建议这一程序性问题的审查。有学者认为，未对检察建议作出答复或未按要求作出答复，并不构成违法行为，无需对其进行审查。但笔者认为，回复检察建议的问题虽然没有独立价值，在履职行为恰当履职效果良好的情况下单独以此为依据提起诉讼不利于提高司法效率，但在行政行为作出不当行政效果欠佳时可附带作为起诉依据。再次是审查履职的现实可能性，即审查是否具有导致行政不能的因素。法律不能强人所难，对于行政机关也是如此。最后是审查其履职程度，也就是审查最终的履职效果如何。行政公益诉讼的最终目的就在于消除影响，保护公共利益，那么对于其履职程度的审查也成为了研究该问题的核心内容