在矛盾纠纷日益多元的风险社会中，从矛盾萌发、发展、扑灭的全过程来看，将矛盾纠纷在源头预防和化解，更有利于解开问题症结，所付出的社会成本更小，但是效果和收益却更优。从源头入手，完善矛盾纠纷过滤体系，形成多元共治的社会格局，及时、高效、实质化解矛盾纠纷，不仅是对群众利益和需求的回应，也是对国家治理体系和治理能力现代化的检验。基层人民法院处于直接面对群众、化解矛盾纠纷的第一线，往往离矛盾纠纷之“源”更近，其直接融入基层社会治理更具便利性和直接性，然而目前人民法院参与基层社会治理虽被寄予厚望，但仍存在一些不容忽视的问题。

一、新时代枫桥经验下诉源治理的发展、内涵和价值

（一）新时代枫桥经验的发展

1963年，在浙江省诸暨市枫桥镇，干部群众创造了一套教育改造“四类分子”的方法，即“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决，实现捕人少，治安好”，毛泽东同志亲笔批示，要求各地仿效，经过试点，推广去做，“枫桥经验”由此成名。改革开放以后，枫桥及时提出“社会治安综合治理”的理念，20世纪90年代，枫桥创造了“四前”工作法和“四先四早”工作机制，组织群众预防矛盾，服务群众减少和化解矛盾。党的十八大以来，以习近平新时代中国特色社会主义思想的为指引，全国走出了一条以新时代“枫桥经验”为引领的基层社会治理新路子，新时代“枫桥经验”的内涵是“矛盾不上交、平安不出事、服务不缺位”。

党的二十大报告中指出“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制”。至此，“枫桥经验”成为社会治理创新的典范。新时代“枫桥经验”既继承和弘扬了传统的“枫桥经验”的优良品格，又创新丰富了其内涵，发展到如今基层社会治理、平安建设的更广阔领域。

（二）诉源治理的内涵

2019年2月，最高人民法院发布《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要（2019-2023）》，首次提出诉源治理概念，将诉源治理列为今后五年人民法院至关重要的改革任务，要求“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，推动从源头上减少诉讼增量”。诉源治理理念正是在推行立案登记制和法官员额制，诉讼案件大量增长、“案多人少”矛盾日益突出的背景之下提出的，根据最高人民法院司法统计公报显示，社会经济的快速发展导致矛盾多发，诉讼爆发式增长与司法资源不充分不平衡的矛盾，逐渐成为我国司法领域的主要矛盾。大量案件在法院解决既难以满足群众对快速实现公平正义的期待，也让法院负重前行。

习近平总书记指出，“要坚持把非诉纠纷解决机制挺在前面，人民法院积极探索推进矛盾多元化解和分调裁审机制改革，积极推进诉调对接机制建设，充分发挥诉前多元联动解纷合力，让纠纷止于未发，化于未诉。”2021年2月，习近平总书记主持中央全面深化改革委员会第十八次会议，审议通过了《关于加强诉源治理推动矛盾纠纷源头化解的意见》，“诉源治理”正式上升为国家社会治理领域的重要制度安排。

（三）新时代枫桥经验下推进诉源治理的价值

诉源治理现代化与新时代“枫桥经验”在内在逻辑上具有密切的联系，研究诉源治理应该借鉴和发展新时代“枫桥经验”的内涵和精髓。诉源治理理念与人民法院传承的“马锡五审判方式”，与“先调后导、诉调对接”工作机制一脉相承，与继承和发扬新时代“枫桥经验”、融入基层社会治理相契合，也与人民群众日益增长的矛盾纠纷化解需求相吻合，更是对国家治理体系和治理能力现代化的检验，因此，诉源治理作为一种从源头化解矛盾纠纷的有效手段焕发出强大的生命力，并在全国各地全面实践。

二、人民法院诉源治理现状和存在的问题

（一）H省Y县诉源治理工作现状

Y县深入践行新时代“枫桥经验”，以打造平安善治样板为目标，对诉源治理工作进行了积极探索和实践，实现了从“法院主导型”纠纷联动解决机制到“党委领导、多元共治”诉源解纷机制的转变。

1.“法院主导型”纠纷联动解决机制。2019年以来，各地法院均在探索诉源治理方式，Y市两级法院在推动加快构建多元解纷工作中不断探索，创建具有地域特色的纠纷化解模式，试图寻求最适合本地社会发展和民情的诉源治理模式。Y县法院诉源治理工作起步较早，最初采用的是“法院主导型”纠纷联动解决模式。一是“法院+N”解纷机制初探索。2019年以来，Y县法院认真贯彻落实最高人民法院提出一站式建设工作要求，完善诉前多元纠纷联动衔接机制，在全市率先开展劳动争议、交通事故纠纷诉调对接和律师调解工作等（详见图表1），2020年11月19日，Y县诉调联合人民调解委员会（以下简称“联调委”）正式成立，聘请四名政法战线退休干部担任人民调解员，并在Y县法院驻院开展调解工作。二是先调后导更畅通。对于进入法院的矛盾纠纷根据案件实际情况，积极引导当事人进行诉前调解，法院将纠纷委派推送给联调委、县总工会、县交警大队、律所等单位，对调解成功的纠纷，调解组织出具调解协议；同时法院组建由“3名法官+2名法官助理+3名书记员”组成的八人速裁团队，速裁团队就设置在立案大厅，当事人可凭借调解协议在法院申请司法确认，经司法确认的裁定书便具有了强制执行力。三是完善保障显成效。Y县法院主导下的联合调解模式上线运行后，Y县财政每年拨付30万元经费，专门用于联调委开展工作，一定程度激发了调解员开展诉前调解工作积极性。联合调解工作以“联合调解、案结事了”为根本出发点，在这种模式下充分发挥行业调解、人民调解等多方调解力量，在很大程度上缓解了司法工作的压力，节约了司法资源，也在社会治理方面发挥积极作用。诉前调解工作如火如荼地开展，化解了一大批交通事故侵权纠纷、劳动争议纠纷等类型的案件，当事人不用花一分钱就能迅速化解矛盾纠纷，大大节约了时间和金钱成本。

图表1：探索“法院+N”多元解纷机制

随着诉前调解工作的深入推进，在法院“主导型”模式下，各种解纷力量汇聚到了法院，可法院没有足够的权限和能力来系统整合与统筹协调，最终的结果往往是进入法院的案子实际上并没有明显减少，从近年来的Y县法院收结案数据可见一斑（详见图表2），大量案件最终仍以法院裁决为终结手段，人民调解、行政调解、行业调解很多没有发挥应有作用。

图表2：Y县法院近年来收结案数

2.“党委领导、多元共治”的诉源解纷机制。最高人民法院出台《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，明确“党委领导、政府支持、多方参与、司法推动”的原则。在该原则下，诉源治理工作本质上来说仍然是基层社会社会治理的重要一环，应当在党委的统一领导下，发挥各方主体的作用，形成多元解纷的强大合力，因此，在此趋势之下，Y县诉源治理工作逐步向“党委领导、多元共治”的诉源解纷机制转变。一是建成县综治中心。Y县委政法委牵头，于2022年12月建成Y县综治中心，并投入运行。县综治中心建成并正式运行后，发挥了“一站式”化解矛盾纠纷作用，集合社会各界力量参与矛盾纠纷化解，目前已整合法院、司法、信访等11个部门4个行业性调解组织25人入驻办公，并统筹调度全县其他10个行业调解组织，设置2个线上调解室、1个科技法庭和1个综合研判调度指挥平台，建成了集“访、调、裁、诉、援”于一体的一站式多元解纷闭环工作模式。二是构建“一三五”机制。做好“一站受理”，规范化搭建县乡村三级综治平台，整合“大治理”力量，建优运行管理机制，实现群众纠纷化解“只跑一地、只进一门、只找一人”。做实“三调联动”，通过县综治中心统筹调度，融合行政调解、司法调解、人民调解，构建各调解力量互相衔接配合的联动调解体系。做优“五项服务”，发挥信访接待、矛盾纠纷调处、公共法律服务、社会心理咨询、政法智能化职能，一体化运行、一平台调度，一揽子解决化解群众矛盾。三是解纷质效更优。截止今年10月，县综治中心共接访452批649人次，受理调解事项641件，调解成功率80%，实现当事人解纷“耗时短、花钱少、效果好”，把大量矛盾化解在成诉成访之前。

3.H省Y县法院参与诉源治理的成效。Y县法院诉源治理工作是“党委领导、多元共治”的基层社会治理大格局的重要组成部分，Y县法院进一步发挥在诉源治理中的能动司法作用，取得了显著成效。

一是治理链条不断延展。将诉源治理的“源”不断向前延伸，以人民法庭为支点，深度融入地方党委领导的基层社会治理体系，积极拓展建立“庭+点+室+站”的便民服务网络，在矛盾纠纷较为集中的3个村、1个综治中心各配备一套线上调解设备，建设“共享法庭”。2022年以来，3名乡村综合法庭庭长全部挂职任乡镇党委委员，1名专业法庭庭长挂职任工业园区管委会党工委委员，1名业务庭庭长到乡镇脱产挂职任党委委员、副镇长。法庭庭长常态化参加（列席）党委会、乡镇综治例会50余次，报告辖区案件动态和矛盾线索100余条，以司法建议、白皮书等方式提供决策参考，为地方重大项目建设和重大活动开展提供法律服务，组建专班上门化解矛盾20余次，真正将矛盾纠纷止于未发。Y县法院连续15年无赴省进京涉诉信访案件；洋坪法庭探索“四级联调工作法”，其做法先后被《人民法治》、省高级人民法院《人民法庭动态》等推介，今年6月在全省人民法庭参与和服务共同缔造工作推进会上作经验交流发言。

二是治理手段更加多元。推动完善“社会调解优先、法院诉讼断后”的递进式矛盾纠纷分层过滤体系，推动“法院+N”模式进一步优化，深化与县总工会、交警等部门以及三家律所建立相关纠纷领域诉调对接机制。积极配合县综治中心建设，采取“干警下沉、机制运行、智能运用、法治护航”四项措施，推动矛盾纠纷在源头化解。专设诉前调解工作室、法官工作室，选派法官团队入驻县综治中心，将不同类型的纠纷精准推送给对口行业调解组织（详见图表3），对复杂案件一对一开展调解指导，提升解纷成功率，对调解成功并申请司法确认的案件，第一时间进行司法确认，保障多元纠纷化解的法律效力，每年司法确认案件300余件。

图表3 诉前调解纠纷解决类型占比

三是诉服效能不断优化。Y县法院每年诉前委派调解案件占一审民事案件新收案三分之一以上，调解成功率达70%以上，并呈逐年递增趋势（详见图表4）。远安“法院+工会”调解成功率100%，2022年远安“法院+工会”诉调经验被全国总工会《劳动争议多元化解工作指南》收录推广，并在全省工作会议上交流推介。升级改造诉讼服务中心，实行开放式窗口办公，优化窗口设置，全方位提供“帮办式”服务，实现让当事人“只进一道门、只跑一次路”。建立“多元解纷+繁简分流”二级分流机制，在诉讼服务中心组建8人速裁团队，坚持“快立、快审、快结”，2023年以来分调裁审案件占比达89%，大幅缩短案件审理期限，速裁快审案件平均时限仅为18天左右。

图表4 Y县法院近三年委派诉前调解情况

（二）H省Y县诉源治理工作存在的问题

1.治理理念还需进一步更新。治理理念方面存在内部认知和外部认知均有偏差的问题。从外部来看，社会各界对于诉源的理解较为狭隘，仅仅将“诉源”理解为进入诉讼程序之前，而“诉源治理”不单单指的是未进入法院的矛盾纠纷，而应扩大理解为可能产生、潜在的矛盾隐患，以及对于已进入诉讼程序或已审结的案件实质解纷防止引发次生矛盾；人民群众对于诉前调解的权威性存疑，更愿意拿到盖有法院公章的判决，过于强调诉前委派调解，往往造成当事人抵触心理，也影响了基层群众对于法院公正执法满意度。从内部来看，在法院的业务考核体系中，存在以案件数量短期升降作为评价诉源治理成效的重要依据，或过度追求调解率的情况，忽略了是否真正提升人民群众的满意度和获得感，能动司法、“抓前端、治未病”等司法理念有待加强。

2.解纷合力还需进一步凝聚。诉源治理涉及主体众多，目前的纠纷解决方式除法院诉讼之外，还包括仲裁、行政机关的纠纷调处及信访等，实际运行中职责交叉甚至相互推诿扯皮的现象依然存在，各纠纷解决主体，包括法院在诉源治理工作中的职能定位未找准，存在错位、越位现象。行政机关间的联动解纷合力发挥不够，各单位之间在信息共享、矛盾共解等方面的沟通协调欠缺，尤其是面对重大矛盾纠纷、群体性矛盾纠纷，单打独斗很难奏效，部分单位以纠纷兜底为由将矛盾推向法院，导致诉讼全能意识被夸大，法院受案数逐年增多。调解组织、调解员间的沟通协作不够紧密，虽然与多个调解组织签订了诉调对接实施方案，制定了规则和机制，但是诸多机制有的受场地限制、有的受人员限制、有的受经费限制等，调解组织单一、调解人员有限，调解力量整体上较为薄弱，没有真正发挥行业调解和人民调解的多元解纷实效。

3.治理能力还需进一步提升。在推进国家治理能力和治理体系现代化背景下，当前基层矛盾纠纷易发多发，群众解纷需求日益多元，但解纷主体的能力水平与新形势新要求相比还存在一定差距。调解员调解能力不足，部分调解员因法律业务水平不高、工作责任心有所欠缺，组织调解过程中签订的调解协议内容不规范或不合法，影响调解协议的效力，或将矛盾纠纷炒成“夹生饭”，导致此类调解失败的案件进入诉讼程序后更难让当事人服判息诉。风险防范意识欠缺，人民调解较为灵活、宽松，调解员更注重引导当事人达成合意，不注重证据方面审查，可能诱发当事人恶意串通、虚假调解、逃避债务等情况。法院干警解纷水平不够，对调解指导不力，尚未建立起系统的调解员培训机制，影响培训效果；运用司法建议手段参与诉源治理的能力不足，督促回函力度不够大，以司法建议推动基层社会治理的效果未充分彰显。

4.解纷实效有待进一步加强。调研中Y县法院执行局反映，2023年以来，调解成功申请司法确认的案件有283件，其中进入执行程序的案件有110件，占比达38.9%，由此可见，诉前调解达成协议的纠纷仍有部分当事人未主动履行，而是申请法院强制执行。同时，诉前调解进入执行的案件数占全部首执案件的22.7%，且这类案件往往更难执行，存在多种原因，包括：经过诉前调解程序的纠纷，未及时采取诉讼保全措施，致使对方当事人更早地知道了被诉的情况，就有可能提前转移财产，为后续执行增加难度；有些案件通过线上调解，当事人远在外地，进入执行程序后，根本联系不上被执行人，异地执行难度大；部分当事人达成调解协议时，权利人往往作出了较大的妥协和让步，而后被执行人无力履行或不愿履行时，双方再无缓和的余地，增加执行压力的同时，也让实质化解矛盾纠纷的目的落空，当事人合法权益难以及时兑现。

5.保障机制还需进一步完善。诉前调解的人员经费目前已纳入县级财政保障，但经费不够充分，考核机制不够健全、手段较为单一。在待遇兑现方面，Y县对诉前调解发放的案件补贴较高，主要由县司法局牵头对专职调解员进行统一选聘，按照“基本补助+考核奖励+案件补贴”的方式发放补贴待遇，调解成功的案件按照500元/件发放案件补贴，其中只要达成调解协议并申请司法确认就视为调解成功，不关注后续是否履行到位，调解失败发放150元/件，不管调解成功与否均有较高的案件补贴，有利于激发调解员积极性，但是不利于提高案件调解质量，也不利于实质解纷和履行到位。在经费保障方面，县财政每年保障30万元经费用于诉前调解工作，但是往往不到年底经费就用完了，尤其是诉前调解案件逐年增多，今年截止9月，保障经费就所剩无几，经费用完之后，便控制委派调解数量，调解员调解的积极性有所下降，调解案件的效果也大打折扣。

三、枫桥经验下人民法院诉源治理现代化路径和措施

（一）做到思想先行，让共治理念“新”起来。明确诉源治理内涵。将诉源治理作为构建基层社会治理的重要一部分，把“诉源治理”作扩大解释，既包括矛盾未萌芽前的法润人心、矛盾始发之时的风险预警防范，也包括纠纷成讼前的化解、诉讼中的调解，更包括诉末的权益兑现、实质解纷，让各解纷主体拓展治理视野、更新治理理念，充分认识并认同这一内涵。拓展诉源治理链条。树立“如我在诉”的意识，将诉源治理理念贯穿在诉源、诉前、诉中、诉后全过程，构筑“四防线”治理模式，实现创新治理、精准治理、有效治理，真正将治理理念转化为诉源治理全过程的生动实践。创新融合共治理念。加大普法宣传力度，将诉源治理融入共同缔造、融入乡村振兴，努力使社会各界和人民群众理解、支持、参与矛盾纠纷源头化解，进一步提升人民群众对诉源治理的认同感和满意度。

（二）坚持党政主导，让保障体系“强”起来。党委统一领导推进，压实诉源治理主体责任，构建党委领导下的诉源治理工作大格局。完善考核机制建设。将诉源治理工作纳入法治建设考核体系，细化考核评分标准，将司法建议回复率纳入全县法治建设考核，由县委平安远安建设领导小组办公室加强统筹协调、督促检查、推动落实，加大对诉源治理工作落实情况的督导力度。强化考核结果运用。发挥平安建设领导责任制作用，将考评结果列为对党政领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容，对主动履职、效果明显的通报表扬，予以奖励；对工作落后、消极缓慢的，予以通报、督促整改。建议将人民调解相关经费列入政府财政预算，保障信息化投入和基础建设，落实人民调解经费保障，推动专职调解人员工作经费与调解案件数量相适应。科学制定调解员选聘、考核、待遇发放方案，引入“实际履行到位”这一指标来衡量是否调解成功，建议对达成调解协议并成功履行的案件，每件发放案件补贴500元/件，对达成调解协议但未实际履行的案件、未调解成功的案件降低发放补贴，对于调解成功率低、履行到位率低的调解员，适当在考核奖励中按比例扣减，让调解工作更具竞争性。

（三）凝聚各方合力，让协同共治“活”起来。明确各解纷主体作用，拓展行政调解、司法调解、人民调解、信访调解、行业调解等多元解纷力量深度融合，实现矛盾风险多元化解。构筑县乡村组四级联排联调网络。践行和弘扬新时代枫桥经验，加强矛盾纠纷排查和预警预测，开展村民小组、村（居）、乡镇、县域矛盾纠纷常态化排查，建立矛盾纠纷监测工作台账，推动四级调解组织和调解员入驻人民调解平台，实行层级调解。加强行政机关协调联动，实行纠纷化解工作领导责任制，健全分工明确、协调一致的纠纷多元化解工作责任体系。各乡镇政府、派出所、司法所等加强协调对接，对涉众型矛盾纠纷，实行联合调处、联合办理，努力实现信息联通、力量联动、纠纷联调、问题联治。发挥行业调解组织作用。加强行业性人民调解组织规范化建设，强化类型化纠纷源头治理，针对婚姻家庭、交通事故、物业合同等法律关系较为明晰、案情简单的案件，妇联、道交、物业等行业性、专业性调解组织充分发挥资源优势，实行集中治理、分类推进、各个击破。完善调解员塑能机制。通过有计划地组织调解人员开展任前培训、庭审旁听、业务培训等方式，提高人民调解员队伍业务水平和实务技能。探索引入人大代表、政协委员、人民陪审员、人民监督员等参与多元解纷，将乡贤能人选入调解队伍，发挥其专业优势，提高诉前调解成功率。

（四）立足法院职能，让解纷实效“优”起来。以能动司法为抓手，充分发挥法院在诉源治理中的重要作用，推动矛盾纠纷及时化解在萌芽。加强示范指导。指导和支持人民调解工作是人民法院的法定职能，压实法官开展指导调解工作责任，将诉源治理成效、指导调解情况纳入法官工作绩效考核，选派员额法官挂钩乡镇镇或行业性调解委员会，进行“调解指导+示范判决”，通过“个案示范”促进“类案调结”，提升实质解纷效果。优化诉中调解。进一步完善立案、分案规则，对婚姻家事等八大类纠纷实施诉前调解前置。树立“一个纠纷一个案件”理念，注重发挥“案件比”核心指标风向标作用。推进执源治理，贯彻执行《关于加强“立审执一体化”执源治理的实施办法》，在执行前端发力，做好每案必答疑、判后释法理，让当事人服判息诉。积极创建“枫桥式人民法庭”。发挥人民法庭前沿解纷作用，高度重视司法建议工作，加强综合治理类司法建议发出和督促回函力度，提出治本之策，及时堵住风险漏洞。大力开展普法宣传，提升群众法治观念。